Версия для печати

Пирамида испорченных телефонов

Глобальные вызовы требуют новых подходов к стратегическому управлению и целеполаганию
Райков Александр
Коллаж Андрея Седых

Во исполнение закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и президентского указа № 204 от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» утверждены «Основные направления деятельности правительства РФ до 2024 года». Определены цели, задачи и приоритеты. Насколько эффективно работают эти законоположения на уровне исполнительной власти и как стыкуются друг с другом?

В российском реестре документов стратегического планирования сегодня уже зарегистрировано порядка 60 тысяч решений, постановлений различного уровня управления: федерального, регионального и муниципального. Казалось бы, более чем достаточно, однако по факту они не дают должной отдачи.

Создается, к примеру, подсистема управления национальными проектами для руководства общественными финансами «Электронный бюджет». Замечательно. Однако ее взаимосвязь с уже имеющимися системами стратегического уровня (Федеральная информационная система стратегического планирования, Федеральная государственная информационная система территориального планирования, Система распределенных ситуационных центров и др.) никак не уточняется.

Многие документы вообще слабо согласованы друг с другом, страдают декларативностью. Зачастую характеризуются изолированностью, отсутствием стратегических ориентиров для бизнеса, регионов, конкретных людей. По факту их единая архитектура находится только в стадии формирования.

Не создана полноценная основа системы долгосрочного и среднесрочного целеполагания для формирования бюджетного процесса и денежно-кредитной политики. Степень координации разработки и реализации документов, механизмы мотивационного управления остаются явно недостаточными. Хотя цели и задачи президентом страны поставлены, их надо достигать и решать даже при очень высоко поднятой планке.

Кланы на будущее

Наука резонно говорит, что необходимо компьютерное моделирование. Бисер цифр и арифмометр пора заменить математическими уравнениями. Но долголетний практический опыт заставляет усомниться в корректности современных научных подходов в классическом моделировании к государственному планированию. Достаточно вспомнить системы из пяти – десяти тысяч дифференциальных уравнений, которые разрабатывались научными коллективами по несколько лет, демонстрировались красивые графики изменения ситуации при различных управляющих воздействиях. Но почему-то власть никак не хочет этим инструментам доверять.

Преобладающая мотивация написания планов – перераспределение бюджетных средств под потребности определенных кланов

Такое положение дел порождает закономерный методологический вопрос о корректности постановки и реализации амбициозных национальных задач в довольно хаотических условиях. Ведь с одной стороны – они создают высокое напряжение сил и концентрацию использования возможностей, с другой – неисполнение умаляет доверие к системе целеполагания, государственного планирования и контроля.

Чрезмерная хаотичность видна и на глобальном уровне. Так, может, пора уточнить саму парадигму, на которой строит свою национальную стратегию и тактику Российское государство?

Как показала вся предшествующая история СССР с плановой экономикой, решения высших органов госуправления полностью выполнялись только адресно, например в амбициозных атомном и космическом проектах. А в большинстве случаев лишь наполовину. Здравствующие создатели автоматизированных систем контроля исполнения поручений ЦК КПСС и Совета министров СССР могут это подтвердить.

Одна из веских причин неточного государственного прогнозирования и срыва планов – чрезмерно большое влияние непредсказуемых обстоятельств, а также субъектно-гуманитарный фактор. В результате документы стратегического планирования в реальной экономике используются пока скорее для определения общих ориентиров. А преобладающая мотивация написания (разделов планов и мероприятий) – перераспределение бюджетных средств под потребности определенных группировок и кланов.

Из этого следует, что в условиях нынешних глобальных и политических реалий, цифрового и сетевого неоинституционализма, серьезных ресурсных ограничений, роста международной напряженности для достижения национальных целей нужна новая парадигма стратегического управления и целеполагания. Она требует целостного охвата особенностей ситуации, учета максимально большого и в целом неформализуемого массива факторов. В доцифровую эпоху такой охват всего перечисленного был принципиально невозможен.

Начнем с проверки паспортов

Скажем, появляется в Минэкономразвития для обсуждения федеральный проект «Цифровой город». Прекрасно. Проходит какое-то время, на сайте он обозначен, но в новом драфте паспорта национального проекта уже пропал. Вскоре утверждается на ведомственном уровне с федеральным финансированием 13 миллиардов рублей (это на 20 с лишним тысяч муниципальных образований). Москва же планирует затратить на «Умный город» 240 миллиардов рублей. Может, в ведомственном проекте эти работы как-то состыковать? «Умный город» – это ведь и основная площадка для гражданского участия и контроля, важный фактор обеспечения эффективности реализации нацпроектов.

Решения высших органов госуправления полностью выполнялись только в атомном и космическом проектах

Впрочем, самих нацпроектов, как оказалось, нет даже в виде концепций, есть только их паспорта, которые потом, возможно, будут дополняться рабочими планами. Почему? Потому что все постоянно хаотически меняется и по-новому интерпретируется, даже ранее принятые законы.

Сейчас цифровые методы и подходы, возможно, впервые в мировой истории дают уникальный шанс принципиального повышения качества государственного прогнозирования, составления и исполнения планов с их бюджетным обеспечением на всех уровнях управления. Но путь цифровой трансформации требует фундаментальной перестройки подходов государства, бизнеса и общества к виртуальному взаимодействию, принятию согласованных коллективных решений, стимулированию инноваций и формированию адекватной законодательной среды, где у каждого участника системы свои роль, мотивы, интересы.

При этом цифровая трансформация требует нахождения участников событий в постоянной готовности к изменению обстановки. Говорится, например, о целесообразности создания Госкомитета по стратегическому планированию. Это можно и нужно обсуждать. Но надо заранее понимать, под какие задачи создается такая структура, какова будет ее отдача.

В настоящее время на организационном уровне порядок подготовки нацпроектов вроде бы определен: есть список и форматы документов, кто, кому и что передает. Например, важнейшие национальные цели и стратегические задачи развития страны до 2024 года заданы в майском указе президента. Разработаны инструкции и дальнейшие шаги, динамика целевых показателей по годам, жизненный цикл и уровень утверждения основных документов, задана организационная структура управления ими. Определено число разделов в нацпроекте – их должно быть шесть. Показателей по отраслям – тоже шесть.

Не забыты бюджетные требования. А главное – предусмотрена проверка качества национальных проектов, которая включает следующие характеристики:

  • соответствие указу президента РФ;
  • проверка целостности целеполагания при декомпозиции;
  • измеримость целей, целевых показателей и оценка обеспеченности;
  • методика расчета показателей для последующего мониторинга.

Вместе с тем полной убежденности, что цели в нацпроектах будут сформированы правильно, а потом достигнуты, нет. Особенно, если учесть, что перечисленные параметры современного планирования показывают преобладание формализованных процедур над концептуальными.

Из научных работ по теории катастроф следует, что при проектном управлении необходимо стремиться к снижению числа уровней иерархии. Чисто математически да уже и практически доказано: чем их меньше, тем более устойчиво будет работать система. На простом языке – с увеличением ступеней управления усиливается негативное влияние «испорченного телефона». Самая устойчивая проектная конструкция – двухуровневая.

Однако нормативные документы оставляют желать лучшего. Так, упомянутым выше правительственным постановлением фиксируется порядка 15 инстанций, определяющих организационное обеспечение национальной и федеральной проектной деятельности. Проектом постановления правительства РФ по программе «Цифровая экономика» число инстанций предполагается увеличить с 8 до 14.

Далее встает вопрос: как должна структурироваться информация, которая генерируется в процессе целеполагания, чтобы оно было наиболее правильным? Куда плыть – понятно, президент определил. Неясно, какими путями. А это уже новая глобальная цель: найти пути ее достижения. Конвергентный подход к управлению дает ряд рекомендаций. Необходимо, в частности, создание мощной системы экспертной и информационно-аналитической поддержки стратегического планирования, в том числе применение распределенных ситуационных центров развития. Но как к этому готовы сами национальные проекты?

Тень от дерева вопросов

Указ президента РФ ставит цели развития цифровой экономики. «Основные направления деятельности правительства» (ОНДП) и Национальный проект их повторяют. Далее президентский указ ставит девять задач, а ОНДП их детализирует результатами.

Структурный анализ целей показывает, что три главные из них в трех документах стратегического планирования на нисходящих уровнях управленческой иерархии повторяются, но детализируются по-разному: через 32 результата в ОНДП и через шесть федеральных проектов. Последние, кроме того, ранжируются по важности, о чем можно судить по величинам их бюджетов.

На нижних уровнях иерархии управления, планирования и исполнения планов следует ожидать большого уровня хаотичности и сложности взаимной увязки работ и ресурсов. Как это преодолеть? Необходим внутренний аудит системы национальных проектов. Хотя определение понятия «эффективность целей нацпроектов» в практике отсутствует.

Для осуществления процедур внутреннего аудита целеполагания следует ввести соответствующее дерево вопросов, подлежащих исследованию, и критериев, требующих оценки. Оно должно быть ориентировано на рост результативности деятельности и устойчивости социально-экономического развития, а также на повышение уровня национальной безопасности и обороноспособности страны. Такая система аудита призвана упорядочить исполнение функций, помочь участникам осуществления национальных проектов состыковать возможности и ресурсы. Она достаточно конкретна и детализирована. Ответы на поставленные вопросы формируются с помощью метрик и шкал (критериев). Более того, система прошла апробацию в ряде крупных корпораций и банков. Поэтому, полагаем, может быть использована для наведения порядка в национальном проектировании.

И последнее. Эта довольно сложная тема, безусловно, предполагает полемику. Не все точки над i здесь расставлены. Поэтому поднятые вопросы будут обсуждаться 15 ноября в Общественной палате РФ на V всероссийской научно-практической конференции аналитиков.

Александр Райков,
доктор технических наук, профессор

Опубликовано в выпуске № 44 (757) за 13 ноября 2018 года

Аватар пользователя Твердислав
Твердислав
15 ноября 2018
Нарастает движение к объединению человечества, где давней структурой является Организация Объединенных Наций. Единственный из Генеральных секретарей ООН, кто шел к решению этого вопроса был У Тан, именно он опубликовал на языке эсперанто научно-прогностический роман-шедевр, написанный в стиле научно-фантастической беллетристики, советского писателя Ивана Ефремова "Час быка". Тогда когда, произведение было запрещено в СССР ЦК КПСС и КГБ (1971 год) и изъято из библиотек и из продажи. Кстати, указанный роман запрещен до сих пор в США. Более того, Голливуду строго настрого указано его не экранизировать. Хотя попытка была режиссером Стэнли Кубриком. Автор статьи, видимо, незнаком был в юности с данным произведением.
Аватар пользователя Твердислав
Твердислав
15 ноября 2018
Нарастает движение к объединению человечества, где давней структурой является Организация Объединенных Наций. Единственный из Генеральных секретарей ООН, кто шел к решению этого вопроса был У Тан, именно он опубликовал на языке эсперанто научно-прогностический роман-шедевр, написанный в стиле научно-фантастической беллетристики, советского писателя Ивана Ефремова "Час быка". Тогда когда, произведение было запрещено в СССР ЦК КПСС и КГБ (1971 год) и изъято из библиотек и из продажи. Кстати, указанный роман запрещен до сих пор в США. Более того, Голливуду строго настрого указано его не экранизировать. Хотя попытка была режиссером Стэнли Кубриком. Автор статьи, видимо, незнаком был в юности с данным произведением.

 

 

Вниманию читателей «ВПК»

  • Past:
  • 3 дня
  • Неделя
  • Месяц